市政协研究室 叶剑杰

作为中国特色社会主义民主政治的重要形式，人民政协在我国政治生活中发挥着越来越重要的作用。来自社会各界的委员通过人民政协这一协商议政平台，围绕经济社会发展以及重大决策进行充分沟通、讨论和协商，体现了协商民主的内在特征，是我国社会主义民主政治的一大特色。

公共政策制定是指各级政府或机构为解决公共问题而针对一定的社会对象采取某种政治行动或行为的过程，是一个多环节构成的聚合体，包括政策问题的界定、方案抉择以及合法化的过程。它是公共政策过程的首要环节，也是政策机制的核心。在某种程度上讲，公共政策制定决定着公共政策运行的方向和取得的实效。

当前，我国已进入改革开放的深水区，出现了利益主体多元化、社会阶层分化瓦解、公民民主意识加强、政府职能变迁的趋势，给我国原有的政策决策模式带来了新的挑战。同时，受政府部门利益固化、权贵利益集团垄断话语权、弱势群体利益表达机制的缺失等的影响，我国一些公共政策的制定和出台缺乏公正性和合法性，受到社会各界的质疑。建立适应形势发展的政策决策模式，通过制定公正、有效的公共政策和提供优良的公共服务来服务社会群体、协调社会利益、整合社会关系，从而实现社会的良性发展与和谐稳定，成为我国以政府为主体的公共管理者们面临的一项重大课题。

十八大首次提出：“健全社会主义协商民主制度”，要“完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展”，为新时期人民政协发展指明了方向。公共政策是人民政协协商的重要内容，从基层的视角对人民政协参与公共政策制定的研究，对推动政府决策模式的完善和发展，具有很强的指导意义。

一、我国政府公共政策制定存在的问题

改革开放以前，政策制定由国家统一规划，政策大多是“自上而下”，呈现出“内输入”的特点。改革开放以后，随着计划经济向市场经济转轨，这种“封闭运行”的政策制定模式越来越不适应形势的发展。经济社会结构的变革，呼唤政府治理模式的转变和公共决策模式的变革。合理划分中央和地方政府的职能、增加地方政府自主权和政策制定的权限、引导公众有序参与、完善决策机制等成为行政改革的重要内容。但从目前来说，政府公共政策制定还存在一些不足和问题：

1.政策缺乏稳定性，随意性较大。在我国现有体制下，地方政府的治理理念往往与当地领导的执政理念有很大的关系，“权力精英特别是主要领导人就比较容易将个人的价值观念、长官意志和行为方式融入决策过程之中，从而使决策过程呈现出更为复杂的态势”。[1]因此，往往是党政领导特别是一把手说了算，下面附和的多，提出异议的少，即使开展深入调研，也往往是为领导的决策提供依据，导致一些政策的出台和执行缺乏稳定和连贯性，存在人走茶凉、政息人亡的弊端。

2.公共政策制定存在部门利益化倾向。公共政策的制定具有高度专业化的特点，一般人很难参与其中，导致政府政策制定高度依赖于具体职能部门。而一些部门出于部门利益的考虑，往往是把扩大本部门利益作为制定政策的出发点和立足点，把狭隘的部门利益置于公众利益之上，导致政策公共性缺失。

3.公众参与渠道狭窄。虽然我国的《行政处罚法》在行政立法、行政许可、政府定价等行政领域建立了行政听证制度，但是由于听证过程受利益部门操控，听证会往往流于形式，听证会变涨价会的现象较为普遍。同时，《行政处罚法》所规定的领域过于狭窄，许多公共政策的制定还是属于“密室谋划、暗箱操作”，社会公众很难深入地了解政策出台的过程，更难以参与制定和监督。

4.公共政策的制定缺乏合法性。由于在公共政策制定过程中缺乏社会公众的有序参与，导致出台的公共政策难以得到公众的理解和认同，执行起来阻力重重。同时，少数政策在制定和执行期间，由于信息不公平、沟通不及时，造成公众与政府的对立和误解，甚至引发群体事件。

二、在公共政策制定过程中引入协商民主的重要意义

协商民主作为一种公共治理方式和公民有序参与的形式，能使决策者最大程度的获取不同阶层和各个方面的意见和建议，形成较为科学的公共决策，减少制定政策的片面性和盲目性。同时，通过坦诚交流、平等协商，能够促使各方利益群体通过协商达成共识，减少政策执行的阻力。

1.协商民主有助于提高公共政策的稳定性和合法性。通过平等广泛的协商，形成的具有集体约束力的公共政策和强大共识，对政策制定者形成强大的社会压力，进而形成对行政权力的制衡机制，防止行政权的垄断。同时，不同于票决式民主选举强调多数人的意志，协商民主更为强调通过广泛协商来达成各方利益群体之间的理解和妥协，形成各方都能接受的方案。“协商民主将民主的公正性与效率性、民主的充分性与权威性、尊重多数与保护少数等有机结合起来。”[2]在协商的过程中，既要听取主流群体的意见，也要与少数人谈论，既要听取专家学者的建议，又征集基层的声音，真正把尊重多数与保护少数等有机结合起来，形成反映社会各方意见和公共利益的政策，提升了公共政策的合法性。

2.协商民主为公共政策制定提供了强大的民意支持。党委政府作为政策决策者，在对问题情况的分析、思维方式和决策过程，往往存在信息不灵、机制不畅等局限性，制定的政策方案往往脱离实际或难以落实。在制定过程中通过前期座谈、讨论、协商、征求意见等协商方式，全面了解社会公众的政策需求，能够更为有效地明确政策制定的方向和目的，是制定的政策更符合实际需要。同时，可以集思广益、广泛听取各方意见和建议，能够形成具有广泛共识的政策方案，为政策后续执行减少助力。

3.协商民主为公众参与政策制定提供了有效渠道。有序参与的前提是必须保障公民的知情权和表达权，而协商民主在制度设计中，首先强调的就是信息的公开和透明，同时构建了多层次全方位的协商机制。比如人民政协，建立了党委政府及部门负责人定期通报情况制度、调研视察制度，使委员能够多渠道的掌握情况，并利用全体会议、常委会议、主席会议、专题协商会议、提交提案、反映社情民意等形式，行使自己的参与权、表达权，通过提出意见、批评和建议等方式，对重要政策和法律法规的出台、进行民主监督。

三、发挥人民政协在公共政策制定中的作用

十八届三中全会要求：“各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划，就一些重要决策听取政协意见”，要“拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效”。[3]这些论断为新时期发挥人民政协作用、推动社会主义协商民主、实现科学决策指明了方向。从基层政协参与公共政策制定的实践来看，必须从国家层面、社会层面、制度层面和加强人民政协自身建设入手，切实发挥人民政协在地方公共政策制定中的作用。

（一）健全中国特色协商民主制度

必须将健全和完善人民政协制度纳入我国政治制度建设的总体布局中来加以推进。人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能，通过广泛协商形成的成果和共识，体现社会各界的利益诉求，反映社会公共利益，理应得到党政决策部门的高度重视和积极采纳。由于从制度方面缺乏对政协履职及成果转化的具体规定，使人民政协在协商过程中处于弱势地位，同时也制约了人民政协作用的发挥。

1.从国家宪法和法律的层面进一步完善人民政协的地位。目前，人民政协履职主要还是以政协章程和中央的几个6号文件作为政策依据，缺乏操作性强的实施细则或有相应的实施细则但难以落实。从操作层面看，人民政协作为协商的实践主体，在与党委政府的协商过程中还处于比较被动和弱势的地位。与谁协商、协商什么、协商成果如何转化等，往往都是党委政府说了算，不符合协商民主所提倡的协商主体平等协商的原则。近年来，人大的权威和履职能力有了很大的提升，一个重要的原因就是人大有了《代表法》、《组织法》等一系列法律制度作为保障。人民政协制度作为我国政治制度的重要组成部门，必须建立符合实际、内容完备、操作性强的制度体系，从宪法和法律的层面明确新时期人民政协的地位、作用和履职方式，切实解决人民政协干什么、怎么干的问题。因此，应该按照十八大和十八届三中全会最新精神，积极推进人民政协在国家政治体系和地位作用的法定化，实现履职内容、方式的规范化、程序化和科学化。

2.要将人民政协三大职能纳入到各级党委政府的各项工作之中去谋划去推进，切实提高人民政协的履职实效。“要进一步明晰政协同党委、人大、政府及其党派团体、政协党组同党委统战部门，在‘政权机关、政协组织、党派团体’三大系统，‘党委、人大、政府、政协’四大班子间的关系和作用，设计出一套以基本政治制度为遵循、以宪法法律为准则、以履职实施细则为依据，内外结合、互相支撑、衔接配套、协调一致、系统规范的制度体系和运行机制，使民主协商的每一个环节、每一个步骤都有章可循、有规可循、有序进行，切实解决协商过程中存在的随意性和形式化问题。”[4]要注重发挥人民政协位置相对超脱、较少受部门利益影响的优势，在出台重要政策、重大项目时，多听取和征求政协意见，或者通过人民政协这一平台，邀请专家学者和社会各界人士开展协商座谈等活动，破除部门利益的束缚，是制定的公共政策最大化的体现公共利益和人民心声。

3.要高度重视基层政协机关干部队伍建设。长期以来，人民政协被看作是领导干部的养老院，基层政协的干部也常常以“进入政协、正式歇气”自嘲。安排进入政协的领导干部往往年纪偏大，年龄结构严重不合理，再加上机关年轻干部很难获得交流的机会，导致机关干部工作热情不高、士气低落，严重影响了政协工作的正常运转。因此，要把对政协干部的培养、使用纳入党政干部的总体规划，用好配齐政协领导班子；加大政协机关与党政部门干部的双向交流，激活干部队伍的整体活力。

4.要切实增强党政领导干部的民主意识，形成关心和支持人民政协的民主氛围。越是到高层、人民政协影响就越大。这不仅与政协委员的参政能力和素质有关，也与党政部门领导的民主意识有很大的关系。由于人民政协只有话语权、缺乏决策的权力，导致部分领导干部认为人民政协可有可无，对我国的基本政治制度缺乏基本尊重，对人民政协工作漠不关心，对政协正常的履职工作缺乏正常的理解，认为是无事找茬，导致政协出现关起门来履职，自己说给自己听的尴尬局面。因此，党委在选拨任用干部时，应该把是否具有民主意识作为领导干部必须具有的基本素质，切实提高领导干部特别是一把手的民主意识，形成关心、支持政协工作的良好氛围。

（二）扩大公民有序政治参与

“有序政治参与是指公民自愿地通过各种合法方式参与政治生活，并影响政治体系构成、运行方式和政策过程的行为。”[5]当前，我国政治参与的渠道还比较狭窄和单一，普通公民被长期排斥在决策之外。“当一个地区缺乏制度化的合法渠道或者合法渠道无法解决实际问题时，人民就会不由自主的去选择一些非制度化甚至非法方式参与政治生活。”由于协商机制和利益维护机制缺位，合法参与公共事务的渠道不畅，群众往往习惯于通过上访、聚集、甚至是围攻政府机关、公共场所等非理性的方式来表达自身的诉求，这种非法制化、非理性的的参与方式，既危害了社会的和谐稳定，也与社会主义民主政治的要求背道而驰。

人民政协作为政治参与的重要渠道和平台，在保障公民有序参与方面具有天然的制度化优势，能够在引导公民有序参与方面发挥重要作用。人民政协具有“非官非民、亦官亦民”的特点，既要官方身份的组织优势，又具有广泛联系和代表群众的优势，发挥着党委政府与人民群众之间的桥梁纽带作用。在信息技术飞速发展的今天，政协在发挥原有的渠道平台作用的同时，还要与时俱进，积极探索社会公众参与政协工作的新途径新方式，不断扩大政协工作的开放度，提高各界群众对政协工作的参与度，努力使各阶层、各界别的利益诉求在政协这个舞台上得到充分表达，各种利益关系和矛盾通过政协得到疏通和化解。如改进政协会议协商形式，邀请群众代表列席政协的各项活动，运用网络平台征集反映社情民意信息、征集提案线索等多种形式，拓展民主参与渠道，不断扩大政协工作的社会开放度，提高社会各界对政协工作的参与度，调动社会各界民主参与的积极性，拉近人民政协与社会公民的距离，满足人民群众的政治参与要求。特别是当前网络议政成为了公众议政的新平台，如何在发挥政协的桥梁纽带作用，引导正确的舆论方向，做好宣传解释工作，及时反映网上舆论意见并反馈通报给公众，成为发扬民主的重要平台。

人民群众是推动政协事业发展的力量源泉，人民性是人民政协的根本属性，没有人民群众的广泛支持，没有社会公众的广泛参与，那么人民政协就是无源之水、无本之木，难以发挥其应有的作用。因此，要发挥人民政协在地方公共政策制定中的作用，必须扩大公民有序政治参与，特别是引导人民群众参与到政协的各项履职活动中来。

（三）完善公共政策决策制度

协商于决策之前和决策执行过程中，是我们党治国理政的重要经验，也是推进协商民主发展必须遵循的重要原则。要认真贯彻“把政治协商纳入决策程序”的规定，进一步落实“协商于党委决策之前、人大通过之前、政府执行之前”的原则，将之贯彻到多党合作和政治协商的全过程，真正融入科学民主决策之中，切实起到发扬民主、优化决策、推动执行的多重效果。要落实党政部门联系政协制度，定期通报工作情况，就一些重要政策的出台主动征求政协意见。要建立年度协商计划和协商办法，明确协商内容、程序、步骤等，推进协商的制度化发展。目前，中央、省委相续出台了人民政协履职的实施细则，如湖南省政协今年出台3号文件，对政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的指导思想、工作原则、主要内容、程序步骤、保障措施等作出了具体规定，就推进协商民主提出了明确要求，可以说中央、省委对发挥人民政协作用、推进协商民主是高度重视的，作为地方政府应认真贯彻落实中央、省委精神，出台相应的政策或落实意见，切实支持人民政协履行职能。要建立协商成果转化督促机制，强化协商成果的跟踪反馈，推动协商成果的运用。同时，在协商过程中，应主动邀请代表性强的委员和群众代表参加，提高协商的层次和范围，确保协商成果反映大多数人的意见和诉求。比如借鉴全国政协开展的双周协商座谈会的模式，邀请当地领导和政协委员、专家学者和群众代表参加，定期围绕中心工作开展协商座谈。

（四）加强人民政协自身建设

人民政协是协商的主体，要发挥基层政协组织在地方公共政策制定中的作用，必须大力加强人民政协自身建设。

1.发挥委员主体作用。政协委员是协商的主体，其协商议政能力直接关系和影响着协商民主的实效。从基层政协委员组成来看，委员的素质参差不齐，既有热心当地发展、热爱政协工作的委员，也有人仅仅把政协委员当成一种荣誉、不能认真履职。因此，提高委员整体素质、引导委员积极履职非常重要。一是要严把委员素质关，既注重委员的代表性，又注重委员的履职能力，既强调委员的荣誉，更强调委员的责任，真正把有代表性、责任感强、廉洁守法，有参政议政能力的代表人士吸纳到政协组织中；二是强化委员的学习培训。要通过全会，常委会，委组、界别活动，组织委员集中学习，提高委员政治理论水平和对形势、全局的把握能力；提高委员发现问题、分析问题的能力；提高委员的语言表达能力。三是为委员搭建知情明政的平台，邀请委员参加一些会议、活动，组织开展调研视察，从而更多地了解党委、政府的工作部署和部门工作情况，为协商议政提出更多更好的建议和意见。

2.要突出界别特色。由界别组成是人民政协的鲜明特色，也是政协区别其他政治组织的显著特征。要发挥人民政协在协商民主方面的作用和优势，必须切实发展政协界别作为扩大社会各界有序政治参与的重要渠道作用，支持各界别围绕地区重大问题和重要政策出台等开展协商讨论，确保各界别所联系群众的意志和诉求能够得到充分的表达。首先，是要根据当地经济社会发展的现状和特点，优化界别设置，确保新经济组织和新的社会阶层，特别是弱势群体在政协组织中有代表有声音。其次，要积极搭建协商平台，畅通协商渠道，在深入推进专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的同时，积极探索协商的新途径、新领域，健全协商制度和工作机制，构建广泛、多层、制度化的协商民主格局。最后，要进一步加强政协各委室与界别的联系，加强业务沟通和指导，积极组织界别发挥自身优势，与相关党委政府部门开展对口协商，丰富界别协商的载体和内容。

3.要提高基层政协履职能力和水平。首先，要坚持从改革发展大局中选题，积极为地区发展献计出力。对于地方政府而言，更多地是希望听到来自有助于促进本地区经济社会发展的意见和建议，因此，基层政协选好协商课题非常重要，要主动把政协工作融入到当地经济社会发展的工作大局中去，凝聚社会各界的力量和智慧，汇聚成推动发展的强大动力。要把履职的重点放在影响发展的重要问题、重大项目和重要政策上来，当好党政领导的参谋。其次，要切实加强政协履职能力建设。进一步创新协商议政形式，规范协商内容和协商程序，增加协商密度，提高协商成效。进一步创新提案办理协商机制，提升提案质量和办理质量，努力发挥政协提案解决实际问题的作用。进一步创新民主监督机制，深入开展特约监督员工作，坚持在参与中支持、在支持中服务、在服务中监督，提高民主监督的组织化程度和工作实效。最后，要加强政协机关干部队伍建设。从目前来说，基层政协组织普遍存在干部年龄结构老化、知识层次不合理等问题，一方面，要积极引进年轻干部，增强机关干部队伍的活力。另一方面，要深入挖掘自身的潜力。政协机关领导干部，俗话说，家有一老，如有一宝，从另一个角度来说，这也是政协的一项优势，要发挥他们从政经验丰富，对当地发展情况、政府决策程序较了解的优势，引导他们积极围绕地方发展多建睿智之言、献发展之论、谋发展之策，使政协的意见和建议能够引起党政领导的关注。