政治协商是人民政协的主要职能之一。新中国成立前后，中国人民政治协商会议完成了协商建立中华人民共和国等重大历史使命。改革开放以后，政治协商制度得到恢复和发展。进人新世纪新阶段，政治协商制度进一步巩固和完善。党的十八大提出要健全社会主义协商民主、巩固和发展最广泛的爱国统一战线，要求我们不断完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。

一、近年来各地完善政治协商制度的主要做法

近年来，各地进一步加强了对政治协商工作的领导，进一步规范了政治协商的内容、形式、程序和工作机制。基本形成了党委重视、政府支持、政协积极主动、社会广泛参与的良好局面，有力地推动了政治协商工作。

（一）坚持工作制度。各地把政治协商工作纳入工作全局进行部署，并将重视、支持开展政治协商的情况，纳入各级党政领导班子和领导干部的考察考核内容，作为任用干部的重要依据。各地督查部门把党政部门支持政治协商特别是办理政协提案、建议案的情况纳入督查的重要内容。

（二）坚持协调制度。政府召开全体会议和其他重要会议，邀请政协领导及有关专门委员会负责人参加。人民法院、人民检察院召开重要会议，视情况邀请政协领导或有关专门委员会负责人参加。各地政府职能部门召开工作会议，邀请相关政协专门委员会负责人、政协委员代表参加。政协召开全体会议、常委会议和组织开展重要活动，党政领导及有关部门负责人应邀出席和列席，政协专门委员会举办专题协商会、座谈会等，政府对口部门参加。各地适时召开民主协商会、座谈会、情况通报会，邀请各民主党派、工商联负责人和无党派人士代表参加。除会议协商外，各民主党派、工商联负责人和无党派人士代表就各地的重大决策措施及其他重要问题，以书面形式向所在地党委政府提出意见和建议。

（三）坚持通报制度。根据需要和政协要求，政府坚持向政协通报有关经济社会发展情况、重大方针政策落实、重要工作部署、重要法律法规贯彻实施情况。坚持每年向政协常委会通报建议案办理情况。有关全局性的重要工作和政协委员普遍关心的问题，有关国家及其工作人员履行职责、廉政勤政情况，有关社会生活中的突发重大事件，一般也及时向政协委员通报。

（四）坚持联系制度。各地通过政协组织密切与各民主党派、工商联、人民团体和无党派人士的联系，充分发挥他们在促进决策科学化、民主化和促进团结、和谐中的重要作用。党政部门加强与政协专门委员会的对口联系，经常沟通信息，交换意见，开展对口协商；积极支持政协的视察和专题调研，共同开展调研活动，建立协商议政、咨政议事的合作共事机制。

（五）坚持批办反馈制度。对政协全体会议、常委会议、主席会议建议案，党政主要领导亲自阅批，政府常务会议研究办理，政府办公室及时书面回复办理情况。对政协提出的重要提案，领导做出批示，抓好督办落实，政府办公室及时向政协提案委通报办理情况。对政协送阅的调研报告、视察报告和社情民意等，党委、政府领导做出批示，党委、政府办公室及时向政协办公室反馈办理情况。

二、近年来各地政协完善政治协商制度的有益探索

近年来，党中央就做好人民政协的政治协商提出了一系列新要求。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》提出了“把政治协商纳人决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商"的重要原则，明确了政治协商的主要内容和形式。在中央的推动下，各地政协围绕完善政治协商制度进行了许多有益的探索。主要体现在：

（一）确立协商于决策之前的理念，提出“三在前、三在先”的具体协商要求。如，2006年中共四川省委出台的《关于贯彻<中共中央关于加强人民政协工作的意见>的意见》明确提出：“对重大的决策要主动协商或征求意见在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；制定地方经济、社会发展中长期规划要先协商后决策，对重要的人事安排和人民群众生活中的重大问题要先协商后决定，对平时出台的地方重大决定和法规要协商后定案。”四川省委的这个《意见》就体现了协商于决策之前的理念，并将中央提出的“在决策之前和决策执行过程中进行协商”的重要原则细化为“三在前、三在先”的具体要求。

（二）改进政协全体会议，提升全会期间的协商工作。政协全体会议是人民政协政治协商活动的最高形式。近年来，许多地方政协就改进全体会议协商工作进行了大胆尝试。如，四川省德阳政协、江油政协多年前就将政协全体会议的会期提前，先于本级人代会召开，单独听取和协商“一府两院”工作报告，真正体现了协商于人大通过之前。眉山政协在中共眉山各地的支持下，借鉴各地的有效做法，于2008年起正式将政协全会提前于人代会召开，听取和协商“一府两院”及财政、计划报告，邀请部分政协委员代表本党派、本界别在全会开幕大会上发言，将全体委员全会期间协商提出的意见建议逐条梳理，经大会审议通过后及时送各地、政府和有关部门参考。2009年政协全会还对“一府两院”工作报告进行满意度测评，受到了广大委员的普遍好评。眉山六个区县政协于2009年也陆续将政协全会提前于同级人代会召开。

（三）积极探索政协全会闭会期间的协商方式，形成了多层次、多形式的协商格局。政协全会闭会期间如何有效开展政治协商活动，近年来各地政协经过探索，初步形成了全体会议协商、政协常委会议协商、主席会议协商、常委会专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议协商、专委会对口协商等多层次、多形式的协商格局。有的地方政协平时还举办各种专题论坛和网上议政活动，协商的平台和载体不断拓宽，方式日趋多样化。

（四）政治协商逐步走向制度化、规范化和程序化。中共中央于1995年1月批转了全国政协《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》，于2006年出台的中央5号文件进一步完善了包括政治协商在内的工作要求。相应地，近年来地方政协政治协商的“三化"建设得到积极推进，出现了许多亮点。如，中共广州各地于2009年9月，在全国率先出台了《政治协商规程》，就政治协商的两种基本方式、具体内容、具体形式、工作程序、督办落实等作出了明确规定，形成了一套比较系统完整的政治协商工作制度。江西省委于2009年也出台了《关于推进人民政协政治协商制度建设的意见》，明确了政治协商的总体要求、责任主体、内容、形式、程序和组织保障等事项。2011年，湖南省委印发《中共湖南省委政治协商规程（试行）》，明确了省委在政治协商中的主导作用，细化了政治协商的具体内容，明确了政治协商每个程序的责任部门、工作职责，在我省首次提出“把是否重视政治协商纳入党政领导的政绩考核体系”、“构建政治协商的督办落实机制”等，在民主政治建设关键环节上迈出了实质性步伐”。2013年，中共湖南省委又转发了《政协湖南省委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定（试行）》的通知，对推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展进行了具体细化，为今后开展有关工作提供了依据。

三、地方政治协商制度建设过程中存在的主要问题

政治协商制度虽然得到了坚持和发展，但协商活动质效还不高。影响和妨碍政治协商工作的主要因素有：

（一）把政治协商纳人决策程序的制度支撑依然不够。目前，关于加强人民政协工作的文件，或单独出台的有关政治协商的规范性文件，与党委的工作规则是脱节的，党委自身的工作规则特别是议事规则中还缺乏关于政治协商的具体规定。这就导致政治协商作为党委重大决策的一个必经程序依然缺少制度刚性，尤其缺乏操作依据，进而造成政治协商缺乏强制性。相应地，人大、政府的议事规则中也缺乏有关政治协商的条款。议事规则是党委决策、人大决定、政府行政必须遵守的基本规范，政治协商在党委、人大、政府议事规则中缺位，把政治协商纳入决策程序就难以落实和体现。

（二）协商主体责任缺位。在政协的政治协商活动中，协商主体是党委和参加政协的各党派、团体和界别委员，各个主体都有着平等的话语权。但执政党的角色决定了各级党委在政治协商活动中应当也必须充分发扬民主，积极主动地将重大问题提交政协进行协商，发挥好主导作用。参政的各党派应积极围绕党委的安排参加协商，充分发表意见和建议，发挥好主观能动作用。目前突出的问题是，党委和政协各责任主体的主动性都发挥得不够。就党委来说，个别领导干部仍然把政治协商看成是党委与政协之间的协商，认为是政协“要我协商”，因而主动将重大问题提交政协协商做得不够，或参加政协会议、充分听取意见做得不够，政协组织和委员的积极性受到影响。就政协而言，有的简单地认为开不开展协商主要责任在党委，协商的效果好不好主要责任在党派、团体和政协委员，因而主动向党委提出做好政治协商的建议做得不够，或精心组织发动委员建诤言、献良策做得不够。党委与政协之间未能形成有机互动，必然影响政治协商的有效开展。

（三）协商内容缺乏计划性。政治协商活动显得茫然无序，没有计划。一方面，党委就政治协商统筹安排、作出部署做得不够，一年之中协商什么、何时协商，政协无所适从；另一方面，政协主动向党委建议做好协商安排做得不够，各党派、界别和政协委员最关注什么、有什么愿望，党委不十分了解。这就导致政治协商在一些地方可变性、随意性较大。一个突出的现象是，有的协商议题党委有时临时通知，政协没有时间组织调研、作好准备，实际上这是一种表态式、应急式协商，协商效果难以保证。

（四）全会协商与平时协商发展不平衡。按照中央五号文件的规定，人民政协的政治协商主要有全体会议、常委会议、主席会议、常委会专题协商会、政协党组受党委委托召开的座谈会、秘书长会议、专委会议、政协内部协商会议等8种形式。按照中共十八大关于“推进协商民主广泛多层制度化发展”的总体要求，全国政协提出要注重在制度和实践层面完善专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，运用多种形式开展协商议政，拓宽公民有序政治参与渠道，努力构建多层次、全方位协商格局。目前，政协全会协商组织得很好，开展得有声有色，而全会闭会期间的协商则相对薄弱，有重全会协商而轻平时协商的现象。主要是政协常委会议、主席会议等例会的协商事项范围界定不够清楚，过程不够规范，常委会专题协商会、秘书长会、政协内部协商会等几乎未开展。给人的印象是，政协在全会期间的作用发挥得很好，而平时则没有什么声音，似乎没有发挥作用。

（五）协商程序不够完善。政治协商的工作过程应包括协商议题的提出、协商准备、会议协商、协商成果的处理和反馈等环节，这些环节构成一套完整的、闭合的程序系统，使政治协商制度得以实施。目前，政协协商的议题由谁提出、何时提出，议题相关材料什么时候送达政协，不够明确；会议协商过程中哪些领导干部出席，由谁负责介绍情况，协商意见怎么形成，不够规范；协商成果形成后怎么报送，由谁处理，处理情况怎样反馈等，没有完善的制度。这些都直接影响了政治协商的质量和效果。

四、完善地方政治协商制度思路和对策

完善地方政治协商制度，必须坚持以科学发展观为指导，深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会以及习近平总书记系列重要讲话精神，着力推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展，构建科学的协商民主运行机制，不断提高协商民主工作的科学化水平。

（一）完善党委议事规则，强化把政治协商纳入决策程序的制度保障。把政治协商纳入决策程序关键在党委。针对有关政治协商的文件规定与党委议事规则脱节、未衔接配套的问题，应着手完善党委议事规则，在议事规则中就重大事项决策之前提交政协进行协商作出明确规定，坚持凡事先未经政协协商的重大事项一律不上党委常委会、全委会讨论决定，为把政治协商纳入党委的决策程序设立前置条件。相应地，人大、政府的议事规则也应当进行修订完善，分别就有关重大问题提交政协协商作出具体规定，使政治协商制度的刚性得到进一步强化，真正成为科学决策、民主决策的一道必经程序。

（二）健全政治协商的统筹安排和协调机制，形成党委政协的有效互动。党委在政治协商工作中居于主导地位、承担着主责。应积极探索，构建和完善由党委牵头部署、人大政府配合、政协主动实施的政治协商工作格局，其中特别要健全南党委牵头落实的政治协商统筹安排和协调机制，使政协的政治协商有计划、有步骤地组织实施。完善这一机制，可从三个层面来努力。第一个层面是，由政协根据党委统一部署制定年度协商计划，经政协主席会议、常委会议讨论和党委常委会议审议通过后，以党委的正式文件印发实施。第二个层面是，可建立党委、人大、政府、政协秘书长联席会议机制。秘书长联席会议及时互通情况，就政协协商的议题、时机、形式等事项提出建议，经批准后可及时协调，落实做好协商工作的相关事宜。另一个层面是，建立党委、人大、政府、政协主要领导的定期碰头会机制，就需要政协协商和配合的重大问题、重要工作及时沟通，达成一致。

（三）深入探索，丰富和发展全会闭会期间的协商方式。全体会议闭会期间的协商活动是人民政协政治协商的有机组成部分，是政协组织平时履行职能、发挥作用的重要体现。政协应当更加注重全会闭会期间的协商，着眼于充分发挥政协人才荟萃、智力密集的优势，深入探索，丰富和发展平时的协商方式。要进一步改进和完善政协常委会议、主席会议、专委会议等例会制度，就各种例会的协商事项范围作出更加明确的界定，使平时的政协例会真正有必要协商、有重大事项协商。要选择一些事关本地发展和民生的重大课题，充分利用政协委员、常委中各类人才的专业特长，积极有效地开展专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商。举办专题论坛，组织专家型、学者型委员深入研讨，提出真知灼见，充分发挥智囊团作用。要积极发挥政协秘书长会议、政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会等会议的作用，就各党派参加政协工作的一些共同性事务、政协内部的重要事务以及有关爱国统一战线的其他重要问题，如平时政协重要活动的安排、政协界别和委员构成的调整、政协委员的调整和产生等，进行协商和酝酿，促进政协内部更加团结协调。

（四）进一步完善政治协商的工作程序。程序是政治协商制度赖以实现的重要保证。完善政治协商工作程序，首先要规范协商议题的提出环节。协商议题应当由党委提出，也可由政协提出建议，经党委批准后确定。其次，要充分做好协商准备。准备工作的充分与否，直接关系到协商的质量和效果。为此，要提前组织政协委员围绕协商议题开展调研，了解情况，找准问题，思考对策，准备好协商议政材料。议题相关材料应适度提前送给政协委员，相关部门应积极向委员介绍情况、提供资料，配合委员做好调研。第三，要精心组织开好协商会，力争形成高质量的协商成果。在协商过程中，要始终坚持民主协商、平等议事、求同存异、体谅包容的原则，充分发扬民主作风，鼓励政协委员畅所欲言，踊跃建言。可探索试行协商成果的“票决”机制，通过无记名投票，形成集体的协商意见，同时允许少数委员保留个人意见甚至反对的意见，集体意见及个人意见都应一并整理，送党委政府参考。最后，还要规范协商成果的处理和反馈工作。对政协协商提出的意见建议，党委政府应及时研究处理，并将处理情况向政协反馈，被采纳的意见要反馈，未被采纳的也应予以说明，对委员因在政协会议上发言而受到不正确对待的个别现象应及时予以纠正，真正使委员的民主权利受到保护、议政积极性得到激发。同时，要引导政协委员以良好的心态对待意见建议的采纳情况，要“不求说了算、但求说的对”，始终保持积极履职的正确态度。

（五）充分发挥政协专委会在政治协商中的基础性作用。专委会在政协组织和政协工作中处于基础地位，是上联党委政府、下联政协委员和各界人士的桥梁和纽带。政协履行政治协商等职能，都是在常委会议、主席会议的集体领导下，由专委会具体组织实施。因此，政协要做好政治协商，发挥好专委会的基础性作用至关重要。专委会在政治协商中充分发挥基础性作用，首先要密切联系党政部门，提前了解协商事项的有关背景特别是党政工作推进情况、存在困难和问题，引导政协委员在协商过程中找准着力点、说到关键处、议到点子上。要协调有关部门提前准备协商议题相关材料，为委员调研做好服务，做好协商意见的研究处理和反馈工作。其次，要密切联系党派、界别和政协委员。组织引导政协委员深人到各族各界人士和普通群众中去，开展调研，倾听民声，收集民意，作好议政准备，努力使政协丰富的议政资源得到发掘、智力优势得到发挥，取得高质量的议政成果。